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关于《丰宁满族自治县封育禁牧条例》的起草说明

作者:本站  来源:本网  发布时间:2018/3/16 9:17:42
 

关于《丰宁满族自治县封育禁牧条例》
的起草说明
 
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
我受县人民政府委托,现就《丰宁满族自治县封育禁牧条例》(以下简称《条例》)作如下说明:
一、制定《条例》的必要性
保护林地和草地植被,对于保持生态平衡、改善生态环境、实现人与自然和谐,促进经济社会可持续发展,具有十分重要的意义。我县地处北方干旱地区,上世纪末,由于放牧、乱采乱垦现象屡禁不止,导致全县林地和草原面积减少,土地沙化严重,水土流失面积达4791平方公里,其中沙化面积达2700平方公里,重度沙化面积达1129平方公里,特别是重点沙区小坝子水土流失面积一度接近70%,一年中发生沙尘暴20多次,直接威胁着首都北京,恶略的生态环境严重影响了全县经济社会的可持续发展。自2000年开始,我县紧紧抓住国家加大生态建设投入的历史机遇,大力实施生态立县战略,积极组织实施退耕还林、京津风沙源治理等造林工程,累计完成造林340多万亩,生态建设取得了显著成效。目前,全县有林地面积达713万亩,森林覆盖率达54.4%,比2000年提高26个百分点,草地植被盖度达75%,提高30个百分点。
在大力推进生态建设,生态环境得以明显改善的同时,也凸显出一些亟待解决的问题,主要表现在:野外散撒放牧毁林和车辆肆意碾压践踏草地问题日趋严峻,很多造林工程区“植树不见树、造林不见林”,大面积草地被毁,生态治理成果难以巩固。通过调研发现,全县每年投入大量造林绿化资金,由于散撒牲畜的破坏,项目工程、围栏等保护设施损毁,造成生态建设资金浪费,仅2016年全县投入生态建设资金达2亿元,由于散撒放牧,坝上地区造成生态工程损失率达二分之一,坝下地区也达到了三分之一。所以,坚决落实“全县、全年”禁牧政策、巩固生态治理成果是全县经济社会发展的必然选择。
同时,缺乏有效法律支撑是影响禁牧工作的最大障碍。目前,全县禁牧的法律依据主要是《防沙治沙法》、《森林法》、《草原法》等少数条款,但规定不全面、指向不明确,条款不具体,在复杂的执法程序中,可操作性差。虽然我县也出台了《禁牧管理办法》,但只是政府的行政指令,法律依据不充分,深究起来站不住脚。比如目前就有村民由于散撒羊只被抓,将县政府和森林公安局告上法庭的事情,该村民在诉讼中认为我县的禁牧办法有关规定不具备法律效力,一旦我们败诉,必将出现非常恶劣的连锁反应。
此外,2015年4月中央政治局会议审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》,纲要提出京津冀协同发展以有序疏解北京非首都功能为核心,加快生态环保等3个重点领域率先突破,建设张承绿色生态产业带等5个产业带。2015年4月,国家发改委、财政部、林业局等五部委联合下发了《关于支持张承地区生态保护和修复的指导意见》的通知,通知要求将加快丰宁、怀来等6县的生态建设和保护。丰宁近邻京津,作为京津生态屏障和重要水源地,在京津冀协同发展和京津冀水源涵养功能区建设中,生态保护工作任务艰巨,责任重大,开展封育禁牧、保护生态环境势在必行。对此,为进一步加强封育禁牧工作,保护林地和草地植被,巩固生态建设成果,制定一部既有利于保护全县生态环境,又可促进林业和草地可持续发展的地方性法规是十分必要的。
二、《条例》的起草过程
依托民族自治县拥有立法权的有力政策,借助我县第四个五年立法规划机遇,县政府及时作出安排部署,决定制定《条例》,成立由农工委牵头的条例起草工作小组,负责条例起草工作。《条例》是在广泛征求县直各有关部门、乡镇、村以及村民代表建议,广泛听取社会各界的意见和建议,经过县政府办、农工委、林业、森林公安、农牧、法制办、法院、司法、国营林场总场、千松坝等多个部门6次会议历时近2个月反复修订,并经县政府第八届五次常务会议、县人大主任会议及县委常委会议集体讨论。在条例起草过程中,县委书记方志勇、县人大常委会主任刘海平、县长杨宪军、县人大常委会副主任孙明臣、政府副县长张利民及人大法工委积极参与条例修订工作,形成了目前的《条例》。
三、《条例》的起草原则
(一)科学民主立法
在《条例》起草过程中,始终严格遵守《中华人民共和国民族区域自治法》等上位法的规定。同时健全公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,充分听取有关行政部门、人大政协代表委员、社会团体组织、群众代表、专家学者的意见和建议,广泛凝聚社会共识。
(二)突出问题导向
为了既发挥封育禁牧工作在生态保护中的关键性作用,又能更好地发挥全社会参与生态保护的决定性作用,《条例》在起草时坚持问题导向,针对封育禁牧工作中存在的突出问题,进一步明确解决问题途径和办法,以提高封育禁牧工作实效。
(三)坚持社会共治
开展封育禁牧、保护生态环境是全社会的共同责任,《条例》在制定时注重发挥政府主导、群众自律、社会监督作用,既突出畜主的法律责任,又强化土地所有者和使用者的监督功能;既突出群众的自律作用,又进一步明确了各行政部门的职责。
(四)注重可操作性
《条例》在起草过程中,对当前《森林法》、《草原法》等有关封育禁牧的法律、法规规定不够具体的区域划定、法律责任、处罚举措等问题,尽可能抓住主要矛盾,作出具体规定,增强可操作性。
四、《条例》需要说明的主要问题
(一)关于封育禁牧的概念
关于封育禁牧的概念,主要参考了外省市的提法和沿用了平时的习惯叫法。封育禁牧是指县人民政府为保护生态植被,在全县范围内开展封育和全年禁牧,禁止放养马、牛、羊等草食动物的管护措施。
(二)关于封育禁牧工作的职责主体
在封育禁牧工作管理体制上,县林业和农牧主管部门委托县森林公安局为全县封育禁牧工作的责任主体,开展行政执法,同时,根据有关人大代表的意见和封育禁牧工作的实际需要,赋予了乡(镇)人民政府在本辖区封育禁牧工作中的主体责任和行政执法权,重点解决了多头管理、职责不清、扯皮推诿的问题,所以《条例第七条规定:县森林公安局负责全县封育禁牧的监督管理工作。乡(镇)人民政府负责辖区内封育禁牧的监督管理和组织实施工作》。
封育禁牧工作应当按照“突出主体、协调联动、齐抓共管”的原则稳步推进。因此,《条例第七条规定:县林业、农牧、发展改革、公安、物价、财政、环保、规划、国土、水务等有关部门,应当按照各自职责,共同做好封育禁牧有关工作》。
(三)关于协助管护
做好封育禁牧工作,仅仅依靠部门的力量是远远不够的,还需要动员全县广大群众和有关单位的积极参与和协助,才能起到事半功倍的效果。为此,《条例第九条规定:林地、草地等所有者和使用者应当遵守下列规定:(一)遵守林地、草地保护的法律、法规;(二)建设、改良和培育林地、草地;(三)巡查管护;(四)制止放牧和破坏围栏设施等行为。林地、草地等所有者和使用者可以采取购买服务的方式进行生态管护工作》。
(四)关于法律责任
为保障封育禁牧成效,必须明确有关法律责任,为此,对违反《条例》内容的行为,规定了相关的法律责任。
首先,结合全县封育禁牧工作实际、避免以罚代禁、牲畜市场价格等因素综合考虑,制定《条例第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条规定》。
其次,为制止坝上旅游景区车碾轧草地,马匹践踏草地和逾越生态保护红线的违法行为,制定《条例第二十二条规定:违反本条例第十一条规定,在生态保护红线区域内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的,由县森林公安局或者乡(镇)人民政府责令停止违法行为,没收违法所得,限期恢复原状或者采取其他补救措施;造成破坏的,可以处以三百元以上一万元以下的罚款。对违反生态保护红线管控要求、造成生态破坏的部门、地方、单位和有关责任人员,按照有关法律法规和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等规定实行责任追究。对推动生态保护红线工作不力的,由有关部门区分情节轻重,予以诫勉、责令公开道歉、组织处理或党纪政纪处分,构成犯罪的依法追究刑事责任》。
此外,按照“谁所有、谁受益、谁管护”的管理原则,制定《条例第二十三条规定:林地、草地等使用者对破坏林草植被行为不制止、不报告的,由县森林公安局或者乡(镇)人民政府给予两千至两万元处罚。并按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等规定建议有关机关追究单位负责人或主要责任人责任》,明确了土地所有者或使用者的管护责任和法律约束。
以上说明及《条例》,请予审议。

(责任编辑:fnmzfz)

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